Tekststørrelse

PC: Hold Ctrl-tasten nede og trykk på + for å forstørre eller - for å forminske.
Mac: Hold Cmd-tasten (Command) nede og trykk på + for å forstørre eller - for å forminske.

Talende web har to lesemoduser:

Pek og lytt

Når ikonet med fingeren på er markert, leser Talende Web opp teksten du peker på, samtidig som du får en visuell tilbakemelding.

Marker og lytt

Markere teksten og deretter klikk på play-knappen for å få den opplest

Menu

  1. Hjem
  2. Samfunnsutvikling
  3. Prosjekter
  4. Sluttrapport for Nye Stavanger

Sluttrapport for Nye Stavanger

Oppdatert: 21.10.2020 13.53.52
Askjesund

Sammenslåingen av kommunene Finnøy, Rennesøy og Stavanger til nye Stavanger kommune fra 01.01.2020.

Rapporten er under arbeid. Ta kontakt med knud.helge.robberstad@stavanger.kommune.no dersom du har innspill.

Forord

Endringene i kommunestrukturen i forbindelse med kommunereformen i perioden 2014-2020 var de mest omfattende endringene av kommunegrensene siden midten av 1960-tallet. Reformen skulle blant annet styrke lokaldemokratiet og gjøre kommunene mer robuste. 

Sammenslåingen av Finnøy, Rennesøy og Stavanger innebar at tre kommuner skulle bli til én, tre samfunn skulle bli til ett, tre organisasjoner skulle bli til én og tjenestetilbud, drift og systemer i de tre kommunene måtte tilpasses den nye kommunen. Sammenslåingen var derfor en omfattende og kompleks endringsprosess med svært mange involverte. Resultatet var viktig for alle innbyggerne i den nye kommunen.

Denne rapporten dokumenterer hvordan sammenslåingsprosessen ble gjennomført og beskriver prosjektorganisasjonens egenvurdering av gjennomføringen fram til 01.01.2020. Rapporten gir ikke vurderinger av resultater av kommunesammenslåingen. Effekter og gevinster forventes først å være målbare etter noe lenger tid.

1. Bakgrunn for sammenslåingen

1.1. Kommunereformen og naboprat

Kommunestyrene i Finnøy, Rennesøy og Stavanger vedtok våren 2016 rådmennenes anbefalinger om å slå sammen de tre kommunene til nye Stavanger kommune.

Anbefalingen kom etter at kommunene i regionen i 2014-2016 gjennomførte et omfattende arbeid med å utrede og vurdere regionens fremtidige kommunestruktur. Utredningen skjedde med utgangspunkt i Stortingets vedtak om å gjennomføre en kommunereform og Kommunal- og moderniseringsdepartementets frist til kommunene om å treffe endelige vedtak om kommunestruktur innen 1. juli 2016.

Kommunereformen hadde følgende mål:

  • gode og likeverdige tjenester til innbyggerne
  • helhetlig og samordnet samfunnsutvikling
  • bærekraftige og økonomisk robuste kommuner
  • styrket lokaldemokrati.

En detaljert beskrivelse av prosessene frem til kommunenes vedtak om sammenslåing av Finnøy, Rennesøy og Stavanger fremgår av sakene som ble lagt frem for kommunestyrene/bystyret juni 2016, blant annet sak 112/16 til Stavanger bystyre.

For kommunene Finnøy, Rennesøy og Stavanger ble følgende alternative kommuneinndelinger vurdert i forbindelse med kommunereformen:

  • Fortsette uten endringer i kommunestrukturen
  • En stor regionkommune
  • Nord-Jæren kommune - en storbykommune bestående av kommunene Stavanger, Sandnes og Sola (Randaberg, Finnøy og Rennesøy var også vurdert å kunne inngå i denne kommunen)
  • Utstein kommune – en kommune bestående av kommunene Randaberg, Rennesøy, Finnøy og Kvitsøy

I sak 112/16 fra rådmannen i Stavanger fremgår hvordan alternativene ble vurdert. Det fremkommer her at det var utfordrende å få utforsket alternativet om én regionkommune da andre, mindre sammenslåingsalternativ ble prioritert av kommunene i den felles bo- og arbeidsmarkedsregionen.

I sin innstilling til kommunestyrene, anbefalte rådmennene i Finnøy, Rennesøy og Stavanger at de tre kommunene ble slått sammen. Anbefalingene ble gitt med utgangspunkt i intensjonsavtalen som ble utarbeidet gjennom fire dialogmøter mellom kommunene våren 2016. De første to møtene ble gjennomført mellom Finnøy og Stavanger, mens Rennesøy kommune deltok på de tredje og fjerde møtene. Hver kommune deltok med oppnevnte folkevalgte og rådmannen.

Innbyggernes tilbakemelding – rådgivende folkeavstemming
Etter forutgående utredning og dialog mellom de ulike kommunekonstellasjonene og med utgangspunkt i fremforhandlede intensjonsavtaler/prinsippdokumenter, ble det gjennomført rådgivende folkeavstemminger i alle kommuner på Nord-Jæren.

I Finnøy kommune stemte flertallet ja til kommunesammenslåing, og til alternativet Finnøy, Rennesøy og Stavanger som ny storkommune. I Rennesøy var det flertall for kommunesammenslåing. 46 % mente at en eventuell sammenslåing burde være med Stavanger, mens 38,9 % foretrakk Utstein (Randaberg, Rennesøy, Finnøy og Kvitsøy). I Stavanger var det flertall for sammenslåing, mens et stort flertall i Sola og Sandnes var negative til sammenslåing med Stavanger.

Fylkesmannens anbefaling til fremtidig kommunestruktur
Fylkesmannen i Rogaland fikk i 2014 i oppdrag å bidra i gjennomføringen av kommunereformen og skulle høsten 2016 fremme «... sin tilråding om kommunestrukturen i fylket etter at kommunane har gjort sine vedtak seinast 1. juli 2016."

Fylkesmannen kom høsten 2016 med følgende anbefaling til kommunestruktur fra 01.01.2020: «Stavanger, Rennesøy og Finnøy blir ein kommune i tråd med lokale vedtak. Med grunnlag i dei utgreiingar som er gjorde, tilrår vi at arbeidet for å danne nye kommunar i Rogaland held fram. Dei mest aktuelle kommunane for vidare dialog: [...] Randaberg, Sola og Kvitsøy (Nye Stavanger). Vi vil elles framheve behovet for å løyse utfordringar knytt til område vurderte som «funksjonelle samfunnsutviklingsområder», då særleg dei samanhengande tettstadsområda på Nord-Jæren og Haugalandet.»

Foto. Bilvei.
Foto: Elisabeth Tønnesen

1.2. Intensjonsavtalen

Staten anbefalte i kommunereformen at kommunene som etablerte nye kommuner inngikk intensjonsavtaler for å avklare forventningene til sammenslåingene.

Intensjonsavtalen om sammenslåing av kommunene Finnøy, Rennesøy og Stavanger beskriver hvilke mål og intensjoner som ble lagt til grunn for etableringen av den nye kommunen. Avtalen trekker særlig opp konkrete målsettinger innen samferdsel og stedsutvikling, lokaldemokrati, tjenestelokalisering og kommuneøkonomi. Den er bygget på og utdypet i prinsippdokumentet som var utarbeidet for en mulig sammenslåing av kommunene Sandnes, Sola og Stavanger til en Nord-Jæren kommune.

Det var gjennom sammenslåingsprosessen behov for å utfylle og korrigere intensjoner og mål som kom til uttrykk i prinsippdokumentet og intensjonsavtalen.

Foto. De tre ordførerne i Stavanger, Rennesøy og Finnøy.
De tre ordførerne i Stavanger, Rennesøy og Finnøy før sammenslåingen. F.v.: Christine Sagen Helgø, Dagny Sunnanå Hausken og Henrik Halleland.

1.3. Vedtak og organisering

Styringsgruppen
Etter at kommunestyrene sommeren 2016 hadde vedtatt å anbefale sammenslåing av Finnøy, Rennesøy og Stavanger, ble forhandlingsdelegasjonene fra de tre kommunene (5+5+5 medlemmer) videreført som styringsgruppe for prosessen.

Styringsgruppen hadde som oppgave å sikre politisk koordinering for de tre kommunene og å forberede sammenslåingen frem til fellesnemda trådte i kraft. Vedtak som skulle være bindende for den nye kommunen måtte på dette tidspunktet gjøres gjennom likelydende vedtak i kommunestyrene eller gjennom felles kommunestyremøter.

Styringsgruppen behandlet bl.a. saker om etableringstidspunkt for den nye kommunen, organisering av sammenslåingsprosessen, sammensetning av fellesnemnda og forslag til reglement for fellesnemnda. Styringsgruppen hadde også møte med Strand kommune for å avklare interesse for sammenslåing.

Sakene som skulle behandles av styringsgruppen ble forberedt av rådmennene i de tre kommunene og en felles arbeidsgruppe.

Felles kommunestyremøte
Fylkesmannen innkalte til felles kommunestyremøte 21.08.2017, jf inndelingsloven § 25. I møtet besluttet kommunestyrene i felleskap:

  • navn på kommunen (Stavanger)
  • antall medlemmer i kommunestyret (67 medlemmer)
  • sammensetningen av fellesnemnda (33 medlemmer – 19 fra Stavanger, 7 fra Rennesøy og 7 fra Finnøy)
  • revisor for virksomheten til fellesnemnda (Rogaland Revisjon IKS)
  • opprettelsen av et arbeidsutvalg og et partssammensatt utvalg for sammenslåingen

Fellesnemnda
Fellesnemnda ble konstituert i et møte 28.08.2017 og valgte da Christine Sagen Helgø (Stavanger) til leder og Jostein Eiane (Rennesøy) til nestleder i fellesnemnda, arbeidsutvalget og partssammensatt utvalg.

Kommunestyrene i de tre kommunene hadde gjennom likelydende vedtak i forkant besluttet reglement for fellesnemnda og sammensetningen i de tre utvalgene.

Fellesnemnda skulle «samordne og ta seg av førebuinga av samanslåinga», jf inndelingsloven § 26 og var delegert fullmakter gjennom kommunestyrenes vedtakelse av reglement for fellesnemnda. Møtene roterte mellom Stavanger sentrum (bystyresalen), Vikevåg (Meieriet) og Judaberg (Utsyn).

I første fellesnemndmøte ble det vedtatt at det skulle gjennomføres intern rekruttering blant rådmennene i Finnøy, Rennesøy og Stavanger til stillingen som rådmann i nye Stavanger kommune. Stillingen skulle også ha det øverste administrative ansvaret for arbeidet med å etablere den nye kommunen.

I fellesnemndas møte 20.09.2017 ble Per Kristian Vareide (rådmann i Stavanger) ansatt som rådmann i nye Stavanger kommune og som prosjektleder for sammenslåingsprosessen. Tittelen som prosjektleder for sammenslåingen ble noe senere endret til prosjektrådmann. Fellesnemnda delegerte nødvendige fullmakter til prosjektrådmannen gjennom vedtak i sak 12/17 og 27/17. I oktober 2017 ansatte prosjektrådmannen en prosjektdirektør (Kjartan Møller) som sammen med en stab skulle ha ansvaret for den daglige tilretteleggingen og oppfølgingen av sammenslåingsprosessen. Saksdokumentene til fellesnemnda er tilgjengelig på kommunens nettsider.

Foto. Møte i fellesnemnda for nye Stavanger.
Avstemming i fellesnemnda for nye Stavanger 15.10.2018. Foto: Nye Stavanger.

Fellesnemnda var i funksjon fra 28.08.2017 og frem til kommunestyret for den nye kommunen ble konstituert 21.10.2019. I denne perioden gjennomførte fellesnemnda 18 møter hvor det ble behandlet 150 saker.

Det formelle sammenslåingsvedtaket
Forskrift om sammenslåing av kommunene Finnøy, Rennesøy og Stavanger til Stavanger kommune ble vedtatt gjennom kongelig resolusjon 27. oktober 2017 nr. 1666.

Denne forskriften var det formelle startskuddet for sammenslåingen ved oppfølging av vedtakene i Stortinget, kommunestyrene, felles kommunestyremøte og fylkesmannens innstilling om sammenslåing.

1.4. Programmet Nye Stavanger

I januar 2018 var det på plass en stab (omtalt som programstaben) på fem årsverk (seks ansatte) som ble rekruttert internt i de tre kommunene. Programstaben skulle sammen med prosjektdirektøren ha ansvaret for daglig tilrettelegging og oppfølging av sammenslåingsprosessen. 

I perioden fra januar til mars 2018 la prosjektrådmannen frem en rekke saker for fellesnemnda om etablering av et program og en rekke prosjekter som skulle gjennomføre nødvendige utrednings- eller forberedelsesaktiviteter frem mot sammenslåingen.

I april 2018 vedtok fellesnemnda prosjektrådmannens forslag om at sammenslåingen skulle organiseres som et program. Programorganisering er vanlig for større endringsprosesser med mange prosjekter og stort koordineringsbehov. Fellesnemnda sluttet seg også til prosjektrådmannens innstilling om å sikre de ansattes medvirkning i prosessen gjennom at en ordning med prosjekttillitsvalgte som skulle følge prosessen i alle ledd og delta i prosjekter som berørte de ansattes arbeidsforhold.

Den operative gjennomføringen av sammenslåingsprosessen ble i hovedsak ivaretatt av programstaben og prosjektene som ble etablert som en del av programmet.

Prosjektdirektøren og programstabens rolle omfattet bl.a.:

  • helhetlig planlegging og oppfølging av alle sammenslåingsaktiviteter
  • planlegging og oppfølging av prosjekter
  • endringsledelse, kommunikasjon og interessenthåndtering
  • saksutredning, løpende oppgaver, gevinstplanlegging og tilrettelegging for gevinstrealisering

Programmet gjennomførte over 30 prosjekter i perioden 2018-2019. Nærmere oversikt over prosjektene følger senere i denne rapporten.

Prosjektene ble gjennomført i henhold til en felles prosjektmetodikk og med felles prosjektverktøy. Det ble lagt vekt på bruk av digitale verktøy (som Sharepoint) og nye arbeidsformer i prosjektene. Alle prosjektene hadde en kontaktperson i programstaben som skulle være en sparringspartner for prosjektene og sikre felles forståelse av de enkelte leveransene.

Kontaktpersonen fulgte opp prosjektene mot satte milepæler, identifiserte risikoer og deres kommunikasjonsplaner. Kontaktpersonene rapporterte fortløpende til programstaben, og var ansvarlig for å ha oversikt over kritiske avhengigheter i sine prosjekt og opp mot programplanen som omfattet alle hovedaktiviteter i sammenslåingen. Formålet med rollen var å påse fremdrift i prosjektene, unngå overskridelser av milepæler og holde programmet informert for å kunne drive helhetlig programstyring. 

Foto. Ansatte som jobber med prosess.
Programstaben i Nye Stavanger i full gang med å planlegge en ny fase i programmet.

2. Mål, oppgaver og resultater

2.1. Programmets målbilde

Programmet arbeidet etter følgende mål og verdier:
Mål og verdier for programmetFigur 1: Målbildet for Nye Stavanger-programmmet

Målene ble vedtatt av fellesnemnda 17. september 2018. I behandlingen forsterket fellesnemnda forventningene om positive virkninger på tjenestetilbudet i den nye kommunen. Det overordnede målet var at kommunen skulle være i drift fra 1. januar 2020 med alle nødvendige funksjoner og avklaringer på plass.

Bak formuleringen av det overordnede målet, lå en prioritering av at programmet først og fremst skulle sikre at kommunen kunne gå i drift fra planlagt tidspunkt. Deretter ble det prioritert å legge til rette for, men ikke realisere, gevinster fra sammenslåingen. Tilretteleggingen skulle gjøre at den nye kommunens arbeid med å realisere gevinster skulle starte med et godt utgangspunkt.

Vurdering av måloppnåelsen:Ny kommune i drift fra 1. januar 2020

Hva lå i resultatmålene?

Et avklart målbilde for den nye kommunen, og grunnlag for utvikling av felles identitet og kultur
I målet lå det at visjon, overordnede mål og hierarki mellom de tre gamle kommunenes sektorplaner skulle være avklart så langt det var nødvendig. Samtidig skulle det langsiktige arbeidet med å bygge felles identitet og kultur i den nye kommunen ha et godt utgangspunkt. Visjons- og verdiprosess, samfunnsdel, planstrategi med nytt plansystem og fortellingen om nye Stavanger var sentrale virkemidler for å nå målet.

Vurdering av måloppnåelsen:
Et avklart målbilde for den nye kommunen, og grunnlag for utvikling av felles identitet og kultur

Arenaer for styrket lokaldemokrati
I målet lå først og fremst de nødvendige forberedelsene for å sikre at den nye kommunen fra oppstart hadde de arenaene som skulle til for at lokaldemokratiet var sterkere i den nye kommunen enn i de tre gamle. For å bygge tillit og troverdighet for den nye kommunen, ble målet også anvendt for selve sammenslåingsprosessen. Utprøving av politiske prosjekter som ny arbeidsform, kommunedelsutvalg med utvidede fullmakter, innbyggertorgene og utarbeidelse av et driftskonsept for kommunedelsutvalgene var sentrale virkemidler for å nå målet.

Vurdering av måloppnåelsen:
Arenaer for styrket lokaldemokrati

En organisasjon med avklart rolle- og ansvarsdeling og nødvendig myndighet
I målet lå at en organisasjon med nødvendige forutsetninger for drift trenger tydelige avklaringer for ulike roller, ansvarsfordeling mellom tjenesteområder og avdelinger og tildeling av nødvendige fullmakter. Prosjektene for lokaldemokrati og politisk organisering, administrativ organisering og administrativ delegering var sentrale virkemidler for å nå målet.

Vurdering av måloppnåelsen:En organisasjon med avklart rolle- og ansvarsdeling og nødvendig myndighet

En effektiv og pålitelig drifts- og tjenesteleveranse, og et grunnlag for forbedring
I målet lå at kommunens tjenesteområder og foretak fra oppstartstidspunktet skulle være i stand til å levere en effektiv og pålitelig drifts- og tjenesteleveranse, selv om kommunens geografi var vesentlig endret. I tillegg lå det i målet å etablere et utgangspunkt for forbedringsarbeidet som skulle starte opp når den nye kommunen var i drift. Tjenesteutviklings- og tjenesteiverksettingsprosjektene var sentrale virkemidler for å nå dette målet.

Vurdering av måloppnåelsen:
En effektiv og pålitelig drifts- og tjenesteleveranse, og et grunnlag for forbedring

Kompetanse som ivaretar nødvendig drift, avklart tjenesteleveranse og tilhørende systemer/reglementer/prosesser
I målet lå det å sikre at kommunen så langt det var nødvendig visste hvilke tjenester som skulle leveres i den nye kommunen og hadde den kompetansen og de systemene, reglementene og prosessene som var nødvendige for å utføre disse tjenestene. Tjenesteutviklings- og tjenesteiverksettingsprosjektene, et nytt delegeringsreglement og prosjekt IT-migrering var sentrale virkemidler for å nå dette målet.

Vurdering av måloppnåelsen:
Kompetanse som ivaretar nødvendig drift, avklart tjenesteleveranse og tilhørende systemer/ reglementer/ prosesser

Et økonomisk bærekraftig budsjett
I målet lå det å sikre at det nye kommunestyret kunne vedta en økonomisk bærekraftig handlings- og økonomiplan for 2020-2023. Bærekraftig ble i denne sammenhengen forstått som de finansielle måltallene som er definert i intensjonsavtalen. Prosjektene HØP 2020-2023 og taksering og eiendomsskatt samt sak om tjenestetilbudet i nye Stavanger kommune var sentrale virkemidler for å nå dette målet.

Vurdering av måloppnåelsen:
Et økonomisk bærekraftig budsjett

Sikre overholdelse av lov og avtaleverk, avtaler og juridiske forpliktelser
I målet lå det å ha kontroll over at sentrale av lover, forskrifter, avtaler og andre juridiske forpliktelser ble ivaretatt ved overgangen til ny kommune. Målet dekket vidt - fra grunnleggende forhold i kommuneloven og inndelingsloven, kommunenes forpliktelser i interkommunal sammenheng, eiendomsmessig overdragelse, arbeidsrettslige avtaler til enklere avtaleverk. Et stort antall av programmets prosjekter bidro med kritiske leveranser til dette målet.

Vurdering av måloppnåelsen:
Sikre overholdelse av lov og avtale-verk, avtaler og juridiske forpliktelser

Ryddige og forutsigbare ansattforhold ved virksomhetsoverdragelsen
I målet lå det at de ansatte i de gamle kommunene skulle oppleve overflyttingen fra sin gamle til sin nye arbeidsgiver som ryddig og forutsigbar. Etableringen av en omstillingsavtale, prosjekt virksomhetsoverdragelse, ordningen med prosjekttillitsvalgte i samarbeidsmøtet og i partssammensatt utvalg var programmets sentrale virkemidler for å nå målet.

Vurdering av måloppnåelsen:
Ryddige og forutsigbare ansattforhold ved virksomhets-overdragelsen

Hva lå i prosessmålene?

Sammenslåingen skal gjennomføres med størst mulig positiv effekt på tjenestetilbudet i de tre kommunene
I målet lå det en forventning om at tjenestetilbudet i den nye kommunen ble likt eller bedre enn i de gamle kommunene, og en forventning om at sammenslåingen også underveis skulle ha positiv effekt på tjenestetilbudet i de tre kommunene. Tjenesteutviklings- og tjenesteiverksettingsprosjektene var programmets viktigste virkemidler for å nå målet. Prosjektene analyserte systematisk tidligere og framtidig tjenestetilbud, og hadde ansvaret for nødvendig harmonisering.

Vurdering av måloppnåelsen:
Sammenslåingen skal gjennomføres med størst mulig positiv effekt på tjenestetilbudet i de tre kommunene

Sammenslåingen skal gjennomføres med en mest mulig effektiv ressursbruk
I målet lå det et ønske om at kostnader og tidsbruk til gjennomføring av sammenslåingen skulle være så lave som mulig. Omfattende investering i planleggingsfasen, vesentlig bruk av linjeorganisasjonene til gjennomføring og kontinuerlig tilpasning av programoppfølgingen var viktige virkemidler for å nå målet.

Vurdering av måloppnåelsen:
Sammenslåingen skal gjennomføres med en mest mulig effektiv ressursbruk

Det skal være avklart ansvars- og rollefordeling for prosessen
I målet lå det et ønske om å legge særlig innsats i klare ansvarsforhold og høy bevissthet om forholdet mellom tidligere kommuner, programorganisasjon og ny kommune. Program- og prosjektorganisering, skriftliggjøring av organisasjons- og rollebeskrivelser, kontinuerlig bevisstgjøring i programarbeidet og fortløpende tilpasninger i organiseringen var viktige virkemidler for å nå målet.

Vurdering av måloppnåelsen:
Det skal være avklart ansvars- og rollefordeling for prosessen

Prosessen skal gjennomføres med god informasjon, tillit, trygghet og synlighet av muligheter for deltakelse og medvirkning og forankring på tvers av de tre kommunene
I målet lå det en ambisjon om å gjennomføre prosessen på en slik måte at tilliten til en rettferdig, likeverdig og hensiktsmessig sammenslåing ble etablert tidlig og deretter opprettholdt gjennom hele perioden. Høy oppmerksomhet på kommunikasjon og koordinerte medvirkningsaktiviteter på tvers av prosjektene/organisasjonene og innbyggerne var viktige virkemidler for å nå målet.

Vurdering av måloppnåelsen:
Prosessen skal gjennomføres med god informasjon, tillit, trygghet og synlighet av muligheter for deltakelse og medvirkning og forankring på tvers av de tre kommunene

Personer snakker sammen foran campingvogn
Nye Stavanger var til stede på Rennesøydagen og Tomatfestivalen både i 2018 og 2019. Her fra Tomatfestivalen i 2019. Foto: Nye Stavanger.

Prosessen som ledet frem til målene

Prosessen som ledet frem til vedtak av målene for programmet hadde krevende utgangpunkt som kan beskrives slik:

  • Asymmetrisk: Sammenslåingen var svært asymmetrisk mellom to mindre og en stor kommune. Det var ulike organisasjonsstørrelser med tilhørende ulike organisasjonskulturer og oppmerksomhetsområder. 
  • Felles kulturelt utgangspunkt: Det var likevel grunnleggende kulturelle likhetstrekk i befolkningen, blant de folkevalgte og i administrasjonene.
  • Mål og prinsipper fra annen kontekst: Prosessen tok utgangspunkt i et måldokument (prinsippdokumentet) tilpasset en sammenslåing av fire folkerike bykommuner på Nord-Jæren. Tilpasningene til den nye konteksten skjedde gjennom en supplerende intensjonsavtale, framfor et nytt selvstendig måldokument.
  • Forventningssprik: Kommunene hadde et begrenset erfaringsgrunnlag fra sammenslåingsprosesser, og det var mange ulike syn og forventninger til ambisjonsnivå og krav til prosess.Nye Stavanger
Figur 2: Figuren viser ytterpunktene for hva slags sammenslåing programmet kunne velge gjennomføre - overtakelse eller sammenslåing av like parter. 

De viktigste stegene i prosessen frem mot programmets målbilde kan beskrives slik:

  • Grunnleggende valg: Den politiske styringsgruppen for sammenslåingen (før fellesnemnda) ba rådmennene etablere en sammenslåingsprosess for tre likestilte parter og en prosjektorganisasjon med egen styringslinje på vegne av de tre gamle kommunene. Overtakelse eller innlemming av Finnøy og Rennesøy kommuner i gamle Stavanger kommune ble bevisst forkastet som tilnærming.
  • Gradvis fremvoksende målbilde: I mangel av et samlet avtale- og måldokument for sammenslåingen, og etter et mislykket forsøk på å etablere dette, valgte programmet å bygge målbildet sitt gradvis og skriftlig gjennom saksframlegg og prosjektmandater. En slik tilnærming ga formelle delavklaringer innenfor mer avgrensede områder. Delavklaringene ville etter hvert gjøre det mulig å konstruere et helhetlig og sammenhengende målbilde for programmet. Mandatarbeidene utløste i de fleste tilfeller viktige avklaringer for mål og ambisjonsnivå. Ulike beslutninger gjennom prosessen gjorde at man gradvis beveget seg mer i retning av å basere seg på gamle Stavanger kommunes løsninger og organisering.
  • Harmonisering som hovedtilnærming: Det ble etter hvert besluttet at sammenslåingen skulle ha harmonisering som hovedtilnærming framfor å bygge nye løsninger. Da bygger man den nye kommunen med basis i de gamle kommunenes organisering og tjenester, heller enn å ta utgangspunkt i en friere definert ønskeløsning. Figuren nedenfor viser at de ulike prosjektene i programmet trakk mot ulike hovedtilnærminger. Tilnærmingen i tjenesteutviklingsprosjektene var til slutt toneangivende for programmets samlede profil. I tjenesteutviklingsprosjektene ble ambisjonsnivået for forbedring tilpasset den ordinære driftens behov.
Byggingen av en ny kommune.Figur 3: Figuren viser hvordan ulike prosjekter i programmet hadde ulike tilnærminger til om løsninger fra kommunene skulle videreføres eller om nye løsninger skulle etableres

2.2. Harmonisering

Målbildet for harmoniseringen

I harmoniseringsarbeidet ble det etter hvert behov for å avklare hvordan ulike resultatmål og vedtak skulle forstås og balanseres mot hverandre. Programmet utarbeidet derfor et sett med føringer for harmoniseringsarbeidet som ga nærmere presiseringer for eksempelvis tjenestekvalitet, økonomiske rammer og formelle krav.

Harmonisering
Figur 4: Harmonisering kort fortalt

Harmonisering innebar å utjevne forskjeller gjennom aktivt å ta stilling til hvilken løsning den nye kommunen skulle ha der de gamle kommunene hadde ulike løsninger for organisering og tjenester. Harmoniseringen innebar valg mellom én av kommunenes eksisterende løsninger eller å etablere en ny løsning basert på de eksisterende. I sammenslåingen ble det skilt mellom følgende typer harmonisering: 

  • Tjenestetilbud og standard
  • Systemer og rutiner
  • Eksterne samarbeid
  • Organisering (senere fulgt opp i prosjektet administrativ organisering)

Harmoniseringsarbeidet ble planlagt av seks tjenesteutviklingsprosjekter (TUP) samsvarende med tjenesteområdene i kommunens hovedmodell, og senere gjennomført av syv tjenesteiverksettingsprosjekter (TIP) samsvarende med tjenesteområdene i den justerte hovedmodellen. I samsvar med prosjektmandatet, arbeidet prosjektene kun i begrenset grad med utvikling og forbedring, ut over at enkelte av de harmoniserte løsningene i seg selv representerte forbedringer.

Retningslinjer for harmonisering

Følgende føringer ble fastsatt:
Føringer for harmoniseringsarbeidet

Figur 5: Føringer for harmoniseringsarbeidet

Føringene ga viktige presiseringer for mål, økonomiske rammer og formelle rammer. Premissene var at nivået på tjenestekvaliteten ikke skulle overskride de økonomiske rammene selv om målet er samme kvalitet eller bedre, at intensjonsavtalens føringer for lokalisering lå fast selv om de økonomiske rammene utfordret tjenestekvaliteten og at harmoniseringsarbeidet skulle legge til rette for senere forbedring selv om prosjektene selv ikke skulle levere forbedringer.

De økonomiske rammene skulle forstås som summen av kostnadsnivået for tjenestene i de gamle kommunene (konsolidert budsjett) og at økt tjenestekvalitet og høyere kostnadsnivå forutsatte finansiering gjennom andre tiltak, som for eksempel kostnadsreduksjoner på andre områder.

Premissene presiserte også de høyest prioriterte lovene og avtalene harmoniseringen skulle håndtere.

2.3. Programmets prosjekter

Programmet har gjennomført følgende prosjekter i henhold til vedtatte mandater:

Prosjektnavn

Prosjekttype

Prosjektets hovedoppgave

Lokaldemokrati og politisk organisering 

Politisk prosjekt

Foreslå politisk organisering og reglementer

Valg 2019

Politisk prosjekt

 

Forberede valggjennomføringen

Symboler, identitet og felles kultur

Politisk prosjekt

 

Anbefale symbolvalg (kommunevåpen mm) og legge grunnlag for identitet og felles kultur.

Eierskap og interkommunalt samarbeid

Politisk-administrativt prosjekt

Vurdere konsekvenser av sammenslåingen for kommunenes eierskap og foreslå framtidig eierskapspolitikk/ eierskapsstruktur.

Planstrategi

Politisk-administrativt prosjekt

 

Utarbeide planstrategi med revidert plansystem og sikre nødvendig harmonisering av planverket i de tre kommunene. Prosjektet sikret også koordinering mot arbeidet med ny felles samfunnsdel.

Tjenesteutviklingsprosjektene (seks prosjekter)

Administrativt prosjekt

Planlegge harmoniseringsarbeid for sitt tjenesteområde

Tjenesteiverksettingsprosjektene (sju prosjekter)

Administrativt prosjekt

 

Gjennomføre harmoniseringsarbeidet for sitt tjenesteområde

IT-migrering

Administrativt prosjekt

Ivareta overgang til felles IT-systemer og gjennomføre migrering av data.

Harmonisering av matrikkel og gatenavn

Administrativt prosjekt

Gjennomføre harmonisering av matrikkeldata og gatenavn

Taksering og eiendomsskatt

Administrativt prosjekt

Gjennomføre nødvendige forberedelser for eiendomsskatt i ny kommune, herunder taksering av eiendommer 

NAV i nye Stavanger

Administrativt prosjekt

Gjennomføre harmonisering av NAV-området

Arkiv

Administrativt prosjekt

Gjenomføre overgang av arkiv fra tidligere til ny kommune

Virksomhetsoverdragelse

Administrativt prosjekt

Gjennomføre innplassering av alle ansatte

Innbyggertorg

Administrativt prosjekt

Etablere innbyggertorg i kommunedelene Rennesøy og Finnøy

Nærdemokrati

Administrativt prosjekt

Forberede drift av nærdemokrati i ny kommune

Kommunedelsfunksjoner, Vikevåg og Judaberg

Administrativt prosjekt

Avklare og administrere etableringen av kommunedelsfunksjoner i Vikvåg og på Judaberg

HØP 2020-2023

Administrativt prosjekt

Forberede og foreslå den nye kommunens første handlings- og økonomiplan

Administrativ organisering

Andre prosjekter underlagt prosjektrådmannen (utenfor programmet)

Avklare den administrative organiseringen i kommunedirektørens basisorganisasjon.

Prosjekt delegeringsreglement (politisk og administrativ delegering)

Andre prosjekter underlagt prosjektrådmannen (utenfor programmet)

Utarbeide forslag til samlet delegeringsreglement fra kommunestyret til folkevalgte organer og kommunedirektøren

3. Programgjennomføringen

3.1. Programmets faser

Programmet ble gjennomført i flere faser gjennom perioden 2017-2020.

HovedfaserFigur 6: Oversikt over hovedfasene i gjennomføringen av programmet 

Ved oppstarten av programmet ble det identifisert fem hovedfaser i sammenslåingsprosessen. Hovedfasene har vært en rød tråd i gjennomføringen, og har i store trekk vært beholdt gjennom hele programperioden. Konstituering av nytt kommunestyre 21.10.2019 representerte overgangen til drift av ny kommune med nedleggelse av fellesnemnda og delegering til kommunedirektøren i den nye kommunen.

Gjennom alle fasene var programmets arbeid konsentrert om helhetlig programstyring, planlegging og oppfølging av prosjekter og sammenslåingsaktiviteter, endringsledelse, kommunikasjon og interessenthåndtering, gevinstplanlegging og tilrettelegging for gevinstrealisering. Ved overgangen mellom fasene ble hovedaktiviteter, aktører og oppmerksomhetsområder identifisert.

Programorganisering, prosjektporteføljen og systemer og verktøy ble tilpasset gjeldende fase. Det ble også gjennomført underveisevalueringer ved avslutning av faser. Dette ga grunnlag for erfaringsoverføring til neste fase. 

Vurdering av gjennomføringen:Programmets faser

3.2. Organisering og programstyring

Programmets hovedorganisering:

Programorganisasjonen for Nye StavangerFigur 7: Programorganisasjonen for Nye Stavanger 

Programmet ble organisert som en egen linje med fellesnemda som øverste programeier, prosjektrådmann og administrativt programstyre. Programlinjen virket sammen med organisasjonen i de eksisterende kommuner. Programstaben hadde det daglige ansvaret for styringslinjen i Nye Stavanger. 

Administrativt programstyre med deltakelse fra øverste administrative styringsnivå sikret nødvendig legitimitet bak beslutninger i programmet som hadde konsekvenser for linjene i de tre kommunene. Styret besto i begynnelsen av rådmennene i de tre kommunene. Etter innplassering av nye direktører, inngikk disse i styret. Prosjekttillitsvalgte var også representert i programstyret gjennom hele perioden. 

Et viktig hensyn bak den valgte organiseringen var å ha en tydelig rolle- og ansvarsdeling. Dette for å ivareta koordinering og effektive arbeids- og beslutningsprosesser i en prosess kjennetegnet av samtidige aktiviteter med gjensidig avhengighet og flere styringslinjer.

Ut over i programperioden ble det gjort tilpasninger i roller, ansvar og myndighetsfordeling for de aktuelle fasene. Organisasjonen i den nye kommunen ble gradvis innfaset og tildelt større ansvar for gjennomføring og oppfølging av aktiviteter og prosjekter. Dette la til rette for eierskap og endringsledelse, og bidro til en god overgang til ny kommune.

Hovedtyngden av sammenslåingsaktivitetene ble gjennomført av de over 30 ulike prosjektene som inngikk i programmet. Organiseringen i prosjekter var det vesentligste grepet som gjorde det mulig å gjennomføre en så omfattende mengde sammenslåingsoppgaver med tilstrekkelig styring og kontroll. Ulike grader av behov for politisk styring i prosjektene gjorde at programmet skilte mellom tre prosjekttyper: politiske prosjekter med direkte rapportering til fellesnemnda, politisk-administrative prosjekter og administrative prosjekter - begge med rapportering til prosjektrådmannen.

Vurdering av gjennomføringen:
Organisering

3.3. Kvalitetsstyring

Programmets kvalitetsstyring

Programmet prioriterte å styre på tid og ressurser. Styring på kvalitet ble derfor som hovedløsning sikret som rammestyring gjennom kvalitetskrav bygget inn i mandatene for de ulike prosjektene. Godt definerte resultatmål var programmets viktigste virkemiddel for kvalitetsstyring.

Der det ble ansett som nødvendig for å utdype forventningene til prosjektenes leveranser i mandatene og for å sikre nødvendig koordinering, ble det utarbeidet malverk for å definere nærmere hvilken kvalitet leveransene skulle ha. Det var kun i utvalgte prosjekter det ble utarbeidet egne malverk. Viktige eksempler på dette var maler for faktagrunnlag, harmoniseringsplaner og ressursanslag i tjenesteutviklingsprosjektene.

Programmet vurderte fortløpende behovet for nærmere oppfølging og veiledning rundt prosjektleveransene. Prosjektene ba i mange tilfeller også om bistand og veiledning for riktig kvalitet.

Vurdering av gjennomføringen:
Kvalitetsstyring

Foto. Skolebarn slår hjul.
Foto: Elisabeth Tønnesen.

3.4. Endringer, rapportering og avvik

Større endringer i programperioden

Det var få større endringer gjennom programperioden, unntatt innlemmelse av del av Ombo fra Hjelmeland kommune.

I forbindelse med at Staten 10.12.2018 besluttet at Hjelmeland-delen av Ombo skulle inngå i nye Stavanger kommune, ble behovet for å tilpasse planene for programmet vurdert. Det ble gjennomført særskilte kommunikasjonstiltak rettet mot innbyggere på Ombo som følge av den statlige beslutningen, men gjennomføringsmessig ble programmets organisering og fremdrift holdt uendret. 

Programmets rapportering og håndtering av avvik

Programmet valgte en løsning der prosjektleder eller prosjektkoordinator skulle rapportere muntlig til programmet/prosjektdirektøren. Rapporteringen skulle omfatte eventuelle avvik i framdrift og andre vesentlige forhold i prosjektene. Løsningen ga noe merarbeid for programstaben som dokumenterte den rapporterte informasjonen, men ga samtidig tilgang til mer nyanserte opplysninger om tilstanden i prosjektene enn en rent skriftlig rapportering ville gitt. Muntlig rapportering ga også lavere belastning på prosjektressursene, som i de fleste tilfellene også hadde andre store driftsoppgaver.

Milepæler i prosjektene som var vurdert å ha kritisk betydning for programmets måloppnåelse ble fulgt opp med muntlig rapportering fra prosjektleder eller prosjektkoordinator hver 14. dag.

Programmet holdt oversikt og kontroll over samlet utvikling og særskilt utvikling på kritiske milepæler gjennom en helhetlig plan for programmet (programplanen) i et eget prosjektstyringsverktøy (MS Project). Oversikten ble oppdatert ukentlig.

Vurdering av gjennomføringen:
Endringer, rapportering og avvik

3.5. Risiko og usikkerhet

Vesentlige risikoer og usikkerheter i programmet

Programmet håndterte følgende vesentlige risikoer og usikkerheter:

  • Roller og ansvar i situasjoner med mange styringslinjer
  • Tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre sammenslåingen
  • Tilstrekkelig og god nok samhandling mellom de gamle kommunene og mellom prosjektene
  • Nødvendige beslutninger i tide
  • Gevinstrealisering i ny organisasjon
  • Bærekraftig budsjett

Programmets håndtering av risiko og usikkerhet

Programstaben gjorde løpende risikovurdering gjennom hele programforløpet, med identifikasjon av vesentlige risikoer og behov for oppfølging. De løpende vurderingene var basert på ROS-analyser i overgangsfasene mellom de ulike bølgene i programmet. 

Hvert prosjekt gjorde i tillegg selvstendige risikovurderinger for sitt arbeid. Risikovurderingene ble fulgt opp i dialogen mellom den enkelte prosjektlederen og programstaben.

Vurdering av gjennomføringen:
Risiko og usikkerhet

3.6 Kommunikasjon og medvirkning

Helhetlig kommunikasjonsstrategi

God kommunikasjon, involvering og medvirkning ble tidlig identifisert som avgjørende for at sammenslåingsprosessen skulle bli vellykket. Det ble derfor utarbeidet en helhetlig kommunikasjonsstrategi for sammenslåingen. Kommunikasjonsstrategien lå fast gjennom hele prosessen, mens det ble utarbeidet egne kommunikasjonsplaner for de ulike fasene i programmet.

Strategien fastsatte følgende kommunikasjonsmål:​

Kommunikasjonsarbeidet skal bidra til at innbyggere, ansatte og folkevalgte

  • er informerte om hva som skjer i etableringsprosessen​
  • har tillit til etableringen av den nye kommunen og trygghet for resultatet​
  • ser hvilke muligheter det er til å ta del i ulike deler av prosessen ​
  • skal føle begeistring for sammenslåingen og skal føle tilhørighet til den nye kommunen​

Egne kommunikasjonskanaler
Flere vurderinger ble gjort før vi landet på hvilke kanaler vi skulle bruke for å nå ut til våre interessenter. I samråd med kommunikasjonsansvarlige i de tre kommunene, ble det gjort en kartlegging av hvilke kanaler man hadde, og hvor godt man nådde ut med informasjon til de aktuelle interessentene i disse kanalene. På bakgrunn av denne kartleggingen ble det valgt å opprette noen nye kanaler for informasjon og dialog, samtidig som de allerede etablerte kanalene ble beholdt. Målet var å kommunisere med interessentene på de arenaene der de allerede befant seg, men samtidig skape tilhørighet til den nye kommunen allerede i sammenslåingsprosessen.

Det ble valgt å opprette en ny nettside for sammenslåingen (nye.stavanger.kommune.no), månedlige nyhetsbrev til ansatte gjennom Mailchimp.com, samt egne Facebook- og Instagram-konti.  

Målrettet kampanje - "Vi er Stavanger"
For å oppnå målet om begeistring, ble det satt i gang en kampanje med 12 historier gjennom hele 2019 hvor innbyggere viste frem "hemmelige" perler fra sitt nabolag. Kampanjen hadde suksess i sosiale medier og har gjenbruksverdi.​

Vi er Stavanger - eksempler

Filmer
Det ble laget en Stavanger 2020-film som gikk som reklame på kino i perioden mai til november 2019. Filmen nådde ut til 106 014 seere, i tillegg til delinger i sosiale medier. Filmen bygget opp under målet om å skape samhold. Budskapet i filmen var: «Sammen klarer vi mer».

Det ble også laget tre filmsnutter fra fremtidsverkstedene. Disse ble kjørt i sosiale medier:
Fremtidsverksted 1: Befolknings- og næringsutvikling
Fremtidsverksted 2: Lokaldemokrati og samspill
Fremtidsverksted 3: Tjenestebehov og kommunens rolle

I tillegg ble det laget en animasjonsfilm om samskaping i nye Stavanger kommune.

Vi er Stavanger_barn
Foto: Nye Stavanger.

Innbyggerinvolvering og medvirkning​

Tilpasset medvirkning i hvert prosjekt
Behovet for medvirkning ble ivaretatt og tilpasset behovet i hvert enkelt prosjekt. Krav til dette ble stilt i mandatene og fulgt opp i dialogen med prosjektene. ​

Felles medvirkningsopplegg på tvers av prosjekter​
I prosjekter med særlige krav til innbyggerinvolvering, ble medvirkning gjennomført i fellesskap på tvers av flere av prosjektene, særlig de tre politiske prosjektene og arbeidet med felles samfunnsdel.

Eksempler på involveringsaktiviteter:

  • Innbyggerundersøkelse om holdninger til sammenslåingen​
  • Flere ulike verksteder for innbyggere, næringsliv og frivillige ​
  • Gjestebud ​
  • Verdikartlegging blant ansatte i de tre kommunene​
  • Verksted for innbyggere​
  • Politikerseminarer​
  • Samlinger for ungdomsrådene

Invitasjon til fremtidsverksted.
Det ble avholdt tre fremtidsverksteder høsten 2018.

Ansattrepresentanters medvirkning og medbestemmelse

Arbeidsgiver har invitert de prosjekttillitsvalgte til å dele sine erfaringer fra sammenslåingsprosessen i denne sluttrapporten. Teksten nedenfor er de prosjekttillitsvalgtes egenvurdering av medvirkningen i prosessen:

Frikjøp
Det var møter mellom arbeidsgiver og fagforeninger om hvordan medbestemmelse og frikjøp skulle ivaretas i kommunesammenslåingen. Det ble avsatt 300 % frikjøpsressurser for å styrke det totale frikjøpet i forbindelse med etableringen av nye Stavanger kommune.

Frikjøpsressursene ble fordelt mellom hovedsammenslutningene (LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne) og skulle legge til rette for medbestemmelse i de partssammensatte arbeidsgruppene som ble etablert med oppstart fra 01.08.2017.

Det ble enighet mellom fagforeningene ut ifra hovedsammenslutningsmodellen, hvor det ble utpekt 10 prosjekttillitsvalgte. De representerte ulike foreninger og alle tre kommunene. 

Omstillingsavtale for prosessen
I 2017 ble det laget en omstillingsavtale mellom de prosjekttillitsvalgte og administrasjonen om prosessen i sammenslåingsprosessen.

Arenaer for medbestemmelse og medvirkning av prosjekttillitsvalgte:

  • Partssammensatt utvalg: Fem ansattrepresentanter med fem vararepresentanter. Fordelt etter hovedsammenslutningen, og alle tre kommuner skulle være representert av prosjekttillitsvalgte.
  • Administrativt programstyre: To ansattrepresentanter med to vararepresentanter fra prosjekttillitsvalgte.
  • Samarbeidsmøter om nye Stavanger: Møter hver 14. dag mellom prosjektrådmannen og de prosjekttillitsvalgte for drøftinger/informasjon. Prosjektet for virksomhetsoverdragelse med prosjekttillitsvalgte.
  • Omstillingsutvalget: Tre prosjekttillitsvalgte - én fra hver kommune
  • Tjenesteutviklingsprosjektene (TUP): Prosjekttillitsvalgte, hovedtillitsvalgte og plasstillitsvalgte
  • Tjenesteiverksettingsprosjektene (TIP): Prosjekttillitsvalgte, hovedtillitsvalgte og plasstillitsvalgte

Foto. prosjekttillitsvalgte.
De prosjekttillitsvalgte i Nye Stavanger ved oppstart av programmet i 2018: Fra venstre: Pernille Aamodt Nessa, Kristin Torp, Stig Magne Hordnes, Bjørg Vestbø, Brit Marie Kloster, Synnøve K. Christensen, Monica Wold, Susanne Borre, Else Gunhild Vignes.

Erfaringer

  • Formen på samarbeidet mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte var bra, og beslutningsgrunnlag og andre dokumenter var solide og godt forberedt. Ved flere anledninger var det kort tid fra dokumenter ble sendt ut til de skulle behandles, og det gjorde det utfordrende å skape forankring i organisasjonen.
  • Frikjøpet ble for mange en utfordring med å få nok tid til å forberede seg med veldig korte frister og mye sakspapirer. Prosjekttillitsvalgte brukte mer tid enn utvidet frikjøp. Frikjøp ut fra hovedsammenslutningsmodellen (her var det ingen samarbeid og kultur fra før, bortsett fra Akademikerne som allerede hadde én fellestillitsvalgt).
  • Det ble litt bytte av prosjekttillitsvalgte, noe som kunne være litt utfordrende for dem som kom sent inn i prosessen.
  • Deltakelsen i prosjektet opplevdes både spennende og lærerik. 
  • Tillitsvalgte med i TUP og TIP var viktige for å kunne gi innspill til hvordan det enkelte tjenesteområdet skulle organiseres og hvilket tjenestetilbud det ville bli. Tjenesteområdene fikk ansvaret for egen prosess. Medbestemmelsen ble derfor ivaretatt på ulike måter. Det var ikke alle TUP-ene som fungerte like bra. 
  • Det er lettere for tillitsvalgte som var med i prosessen å videreformidle hvorfor ting er som de er og hva som er hvor.
  • Det var bra at den enkelte forening fikk forhandle for sine lokale særavtaler.
  • Det var positivt av prosjekttillitsvalgte fikk delta på KS sine seminarer for kommuner som skulle slås sammen.
  • Medbestemmelse og drøftinger i egen kommune og for ny kommune (parallelt først og etter hvert mest i ny kommune).
  • Drift i egne kommuner samtidig som en vedtok ny kommune.
  • Vi hadde ingen andre kommunesammenslåinger å se til da vi var alene om å bruke hovedsammenslutningen.
  • Stort ansvar og krevende som prosjekttillitsvalgte med samarbeid på tvers av tre kommuner og ansvar for andre foreninger i samme hovedsammenslutning.

Vernetjenesten
Vernetjenesten koblet på for å ivareta arbeidsmiljøet ved kommunesammenslåingen. De tre hovedverneombudene i Finnøy, Rennesøy og Stavanger valgte ett hovedverneombud som deltok på samarbeidsmøtene sammen med prosjekttillitsvalgte og prosjektrådmannen. Denne organiseringen av vernetjenesten ble opprettholdt frem til 31.12.2019.

I ettertid har vi sett på om vernetjenesten kom inn i prosessen på et gunstig tidspunkt eller om den burde kommet inn samtidig med de hovedtillitsvalgte. Vernetjenesten kom inn senere i prosessen etter påtrykk fra de hovedtillitsvalgte og hovedverneombudene selv.

Konklusjon
Tilbakemeldingene har vært delte rundt erfaringene ved å jobbe ut fra en hovedsammenslutningsmodell. Organisasjonen Akademikerne, som har praktisert dette i flere år, har positive erfaringer med denn modellen.

Det var et godt samarbeid mellom prosjekttillitsvalgte og arbeidsgivers representanter i sammenslåingsprosessen.

Når det gjelder frikjøp, var tilbakemeldingene fra de fleste prosjekttillitsvalgte at de brukte mer tid enn det de hadde fått i frikjøp.

Arbeidsgivers erfaring fra tillitsvalgtes medvirkning i prosessen

Det har i hele sammenslåingsprosessen vært viktig for arbeidsgiver å legge til rette for at ansatte er godt informert og har mulighet til å medvirke både med hensyn til gjennomføringen av prosessen og hvordan organsiasjonen kan innrette seg for å nå målene med sammenslåingen. Arbeidsgiver valgte våren 2017 å utvide den etablerte frikjøpsordningen med 300 % for å legge til rette for god involvering og medvirkning.

Arbeidsgiver hadde positive efaringer med ordningen med 10 prosjekttillitsvalgte som var oppnevnt av hovedorganisasjonene. Gjennom deltakelsen i de faste samarbeidsmøtene (hver 14 dag), i administrativ styringsgruppe, i prosjekter og på andre areaner, bidro de prosjekttillitsvalgte konstruktivt til en god prosess, god fremdrift og til et svært lavt konfliktnivå.

Foto. Ungdommer spiser pizza.
Fra Facebook-annonseringen for å invitere innbyggere til å ha Gjestebud som en del av innbyggerinvolveringen.

3.7. Gevinstrealisering

Gevinster tar tid å realisere. Det er derfor viktig å være bevisst at realisering og uttak av gevinster knyttet til sammenslåingen må sees i et lengre tidsperspektiv enn programperioden. Programmets rolle var primært å legge til rette for at arbeidet med å realisere gevinster kunne starte når den nye kommunen var i drift.

Programmets tilnærming til forbedringer og gevinstrealisering: 

  • Programmet tilrettela for langsiktig og varig gevinstrealisering gjennom arbeidet med et samordnet og godt forankret målbilde for den nye kommunen. Målene for kommunereformen ble konkretisert i langsiktige effektmål som gav retning for leveranser fra prosjektene.
  • Det ble satt et nøkternt mål for forbedringer som direkte resultat av programgjennomføringen - å gi grunnlag for forbedringer i ny kommune. Det ble ut over dette ikke satt klare kvantifiserbare gevinstmål for programgjennomføringen, med unntak av finansielle nøkkeltall for et økonomisk bærekraftig budsjett.
  • I prosjektmandatene ble det lagt inn forventninger om å identifisere forbedringer og følge opp "lavthengende frukter" i prosjektgjennomføringen. Enkeltprosjekter som IT-migrering satte seg klare forbedringsmål og oppnådde betydelige gevinster. Gevinstrealisering og forbedringstiltak fikk stigende oppmerksomhet i rapporteringen gjennom programperioden, og identifiserte og realiserte gevinster ble rapportert fra starten av iverksettingsfasen og ut 2019. 
  • I harmoniseringsplaner ble det identifisert forbedringspotensialer for den nye kommunen. Det ble også rapportert realiserte forbedringer ved overgangen til ny kommune i form av bl.a. forenklinger, digitalisering og rydding i bedre sammenheng mellom systemer.
  • Programmet ga tilbud om praktisk gjennomføringsstøtte til utvalgte forbedringsprosesser i tilknytning til gjennomføring av harmonisering i 2019. Forbedringer som var "tett på" innbyggerne/brukerne ble prioritert. Ordningen omfattet fire forbedringsprosesser, blant annet for nærdemokrati og innbyggertorg.
  • Måloppnåelse og gevinstrealisering for programmet ble evaluert jevnlig, bl.a. mellom hovedfaser.

Vurdering av gjennomføringen:
Gevinstrealisering

3.8. Anskaffelser og tilskudd

I gjennomføringen av sammenslåingsprosessen har de største anskaffelsene omfattet tjenestekjøp og investeringer i oppgradering av bygg og inventar.

De største tjenesteanskaffelsene gjelder taksering av eiendommer (for utskriving av eiendomsskatt) og kjøp av konsulenttjenester til gjennomføring av IT-migrering, dvs. flyttingen av store mengder data fra datasystemer i Finnøy, Rennesøy og Stavanger til nye Stavanger sine systemer. Migreringen er en omfattende og kostbar prosess som krever mange ressurser, men gjennom en innovativ tilnærming og bruk av digitale roboter (robottjenester) - i stedet for tjenestekjøp fra systemleverandørene - ble dette arbeidet effektivisert betydelig.

Det er også gjort andre kjøp av tjenester for å støtte gjennomføringen av sammenslåingsprosessen, for eksempel til utvikling av nytt plansystem, ny administrativ organisering, visuell profil, ny målform og tilpasninger i arkivsystemet.

Nye Stavanger kommune fikk også kr 4 mill. i tilskudd fra kommunal- og moderniseringsdepartementet som har finansiert anskaffelser til regulering og prosjektering av gang- og sykkelvei mellom Austre og Vestre Åmøy, utbygging av fiber til kommunale bygg i Finnøy kommune og planlegging av Øyfast.

Det er også gjennomført oppgraderinger og tilpasninger av bygg og inventar i de tidligere rådhusene i Finnøy og Rennesøy som nå benyttes som lokaler for kommunedelsfunksjoner og innbyggertorgene i Vikevåg og på Judaberg. I Vikevåg er det tidligere kommunehuset midlertidig i bruk inntil endelig lokalisering er avklart.

Foto. Kommunehuset på Judaberg.
Det tidligere rådhuset i Finnøy kommune er nå tatt i bruk som lokaler for kommunedelsfunksjonene og innbyggertorget på Judaberg. Foto: Elisabeth Tønnesen.

Fellesnemnda innvilget i november 2017 tilskudd på inntil kr 2,5 mill. til sammenslåingen av de kirkelige fellesrådene i de tre kommunene. Sammenslåingen av fellesrådene ble gjennomført av en kirkelig fellesnemnd parallelt med sammenslåingen av kommunene. Kirken har hatt løpende dialog med programmet og har dokumentert utgifter i henhold til fellesnemndas vedtak.

3.9. Ressursbruk og kostnader

Budsjett og regnskap

Sammenslåingen av tre kommuner er en omfattende endringsprosess som medfører kostnader til blant annet drift av politisk aktivitet, gjennomføring av program og prosjekter, øvrig administrasjon samt ulike drifts- og investeringsprosjekter. 

Denne rapporten er ikke en formell rapportering av regnskapet for sammenslåingsprosessen. Sluttregnskap for programmet vil bli lagt frem i forbindelse med avleggelse av Stavanger kommunes årsregnskap for 2020. 

Kommune-Norge hadde ved oppstart av kommunereformen begrenset med erfaring fra kommunesammenslåingsprosesser. Det var derfor utfordrende å planlegge aktiviteter og forventende kostnader i prosessen. Da første budsjett ble vedtatt av fellesnemnda høsten 2017, forelå det et begrenset beslutningsunderlag som i stor grad måtte baseres på foreløpige anslag. 

Økonomistyring
Økonomistyringen ble ivaretatt gjennom at programmet er ført på et eget ansvar som en del av budsjettet og regnskapet til Stavanger kommune. Den formelle regnskapsavleggelsen er gjort gjennom Stavanger kommune sitt årsregnskap.

For å legge til rette for fellesnemndas styring og kontroll, har programmet parallelt lagt frem budsjett og rapporter for fellesnemnda, siste gang på nemndas siste møte der årsrapport for 2018 og tertialrapport for første tertial 2019 ble behandlet.

Rogaland Revisjon IKS har vært revisor for sammenslåingsprosessen, og det er fremlagt revisjonsberetning i forbindelse med årsrapporteringen for fellesnemnda.

Foto. Fyrtårn.
Foto: Elisabeth Tønnesen

Finansiering
Programmet Nye Stavanger har mottatt kr 46,1 mill. i tilskudd til dekning av engangskostnader, og fikk ytterligere kr 33,5 mill. i reformstøtte da sammenslåingen var gjennomført i 2020. I tillegg ble det gitt kr 4 mill. i tilskudd til digitaliserings- og infrastrukturtiltak i forbindelse med kommunesammenslåingen. De tre kommunene har satt av kr x mill til investeringer og kr 30 mill. til etableringen av innbyggertorgene i Vikevåg og på Judaberg i forbindelse med kommunesammenslåingen.

Kostnader
Det har vært lagt stor vekt på å holde ressursbruken på et moderat og kostnadseffektivt nivå. Endelig regnskapsresultat må vente til sluttregnskapet er gjort opp, men status per oktober 2020 er at programmet har et mindreforbruk.

Ansattes arbeid med sammenslåingen

Kostnader til arbeid/arbeidstimer utført av ansatte i de tre kommunene i forbindelse med sammenslåingen er som hovedregel dekket av den enkelte kommunen, dersom det ikke særskilt er avtalt at Nye Stavanger-programmet skal dekke kostnadene. Ansatte i programstaben har vært lønnet over programmets midler.

Ansatte i de tre administrasjonene har i tillegg til sine vanlige oppgaver bidratt med en betydelig innsats for å gjennomføre sammenslåingen. Det er ikke ført oversikt over medgåtte timer, men med utgangspunkt i harmoniseringsplanene som ble gjennomført i 2019, var det anslått at tjenesteområdene måtte bidra med ca. 35 årsverk i gjennomsnitt til å forberede sammenslåingen.

Foto. Ansatte på workshop.
Mange ansatte i alle de tre kommunene har bidratt inn i kommunesammenslåingen. Foto: Nye Stavanger.

Vurdering av gjennomføring:
Ressursbruk og kostnader

4. Læringspunkter og suksessfaktorer

Tekst kommer

Vedlegg

Kilder

Saksdokumenter, prosjektdokumenter og korrespondanse arkivert i prosjektarkivet for programmet Nye Stavanger. Prosjektarkivet ligger som en egen arkivdel i Stavanger kommunes sak- og arkivsystem (Public 360).

Innhold Lukk